本刊記者/滑璇(發自深圳)
  法官職業化的深圳破冰
  法官職業化的呼聲已持續十餘年,但一直沒能“落地”。2014年,深圳率先推出《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業化改革方案》,成為法官職業化改革的破冰之舉。《方案》將法官定位為綜合管理、行政執法、專業技術類之外的第四類公務員,法官不再按照行政級別晉升,法官待遇不再與職務級別掛鉤。
  兩個月前,離開深圳市中級人民法院(以下簡稱深圳中院)一線法官崗位3年後,莊齊明重新回到房地產庭的審判席上。
  研究生畢業後,莊齊明已在深圳法院工作了整整10年。她用了6年時間,才獲得法官資格;但作為法官工作1年多後,她又轉崗到幹部處工作,負責法警警銜評定,人大、政協代表聯絡和計劃生育工作。
  促使她重新做出選擇的,是於今年7月開始施行的深圳法官職業化改革。這次改革全面覆蓋深圳中院及6個基層法院。從此,深圳的法官管理與審判輔助人員、司法行政人員完全分開,法官有了獨立的職級序列,成為繼綜合管理類、行政執法類、專業技術類之外的第四類公務員。
  “有了單獨序列,法官發展就不用擠傳統按行政級別晉升的獨木橋。路變寬了,法官才更願意留在一線審判崗位上。”深圳中院政治部幹部處處長陳新哲說。
  科員法官
  在工作第7年時,法院開展調崗工作,莊齊明被調整到政治部的幹部處工作。
  她之前在勞動爭議庭,工作壓力非常大,每周固定要加班兩天,手上永遠壓著幾十件未審結的案子,桌上永遠堆滿卷宗,幾乎一點個人生活都沒有。除了案件審理本身帶來的壓力,法官還要面臨巨大的信訪壓力,有時候在法院門口看到信訪人員,她會下意識地問上一句:“這不是我案子的當事人吧?”
  辛苦7年,她的行政級別還只是副科。調到幹部處一年多以後,也就是她工作的第9年,她終於升到了正科。
  蔣筱熙也曾是深圳中院法官的一線法官。在知識產權界頗有影響的蘋果公司訴唯冠公司iPad商標案、華為訴IDC公司壟斷案中,蔣筱熙均為合議庭成員。
  這樣的專業成績堪稱斐然。然而,在一線審判席工作11年後,蔣筱熙能夠獲得的職業評價,僅是行政正科級。由於法官的薪資待遇與行政級別掛鉤,蔣筱熙的薪資待遇便一直徘徊不前。
  2013年,這個性格潑辣、作風爽利的女法官通過競爭上崗,轉崗成為公共關係處副處長,成為副處級公務員。這樣的提升,在法官崗位上幾乎不可能實現。法官序列中,與副處級相對應的崗位是副庭長。在一個有幾十名工作人員審判庭里,通常只有兩個副庭長崗位,競爭十分激烈。
  深圳中院政治部向《中國新聞周刊》提供的數據顯示:深圳市、區兩級法院處級幹部比例遠低於市、區綜合管理類公務員比例,法院幹部的成長進步速度明顯慢於其他黨政機關。在基層法院,當10年法官還是副科級甚至科員,十分正常。但在其他黨政部門,10年工齡,多數可以升為正科級,還有一定比例的公務員可以可以升至副處。
  這也是多數中國法官普遍面臨的困境:晉升途徑單一,晉升名額稀少,尤其在中級人民法院和基層法院,大多數法官深陷“提職難”“職業前景黯淡”“專業成績無法獲得公正評價”的不安感中。
  許多法官因此辭職。據陳新哲介紹,僅2010年1月至2014年9月,深圳法院辭職、調離的人員達267人,其中141人為法官。還有一部分人像莊齊明、蔣筱熙一樣,選擇向非審判崗位流動。法官隊伍整體流失嚴重。
  一名深圳基層法院法官告訴《中國新聞周刊》,為了晉升更高的行政級別,法院監察室、政治部等都是好去處;就連正科級的法警大隊隊長,也會讓法官們爭得打破頭。
  2012年,深圳鹽田區法院開始探索留住法官的機制。一年後,鹽田方案上報深圳市委。據陳新哲介紹,鹽田方案中,已經出現了“以法官等級論英雄”的設想,但每一級法官的薪資待遇仍與相應的行政級別掛鉤,“去行政化只前進了半步”,力度有限;但其中仍有不少亮點,如對法院人員分類管理、限定法官員額、提高法官待遇等。這些想法打動了深圳市委。
  深圳市從2010年開始探索公務員改革,將公務員劃分為綜合管理類、行政執法類、專業技術類三個類別,除了綜合管理類仍沿用以往公務員的管理模式外,行政執法類、專業技術類公務員的晉升等,都與行政職務脫鉤,而與個人的工作業績、專業技術任職資格條件建立聯繫。
  由鹽田方案,深圳市委組織部想到,或許也可以為法官單獨建立一套類似的管理體系,完全脫離傳統行政級別。這個想法一經提出,就得到了市委、市政府和法院系統的認可。
  “法官職業化”十年停滯
  法官職業化,並不是深圳最早提出來的概念。
  2002年7月,最高人民法院召開全國法院隊伍建設會議,第一次明確提出了法官隊伍職業化建設的概念。半個月後,又下發了《關於加強法官職業化建設的若干意見》,將其作為人民法院隊伍建設的重大課題。
  然而,接下來的幾年間,法官職業化改革基本停留在嚴格準入門檻、提高專業素養、加大職業保障等層面。建立法官的單獨序列管理體系,尚未提上議事日程。
  深圳市從2003年開始研究法官職業化的改革方案。由於種種原因,改革也僅推進到嚴格法官準入門檻這一步。但這項改革持續至今,使得深圳市的法官與法院工作人員數量比一直保持在較低水平。據估計,從書記員升任法官,在北京的法院平均需要3至5年,在深圳則需7至10年。有的法學碩士進入深圳中院9年,依然只是法官助理。
  2009年全國兩會,全國政協大會上公佈了一份調研報告,題為《積極推進法官、檢察官及其輔助人員分類管理改革,促進嚴格公正文明廉潔的司法隊伍建設》。其中明確提出:“由於沒有實行單獨職務序列,法官、檢察官職級比例政策受公務員法調整,但現有的公務員的職級比例政策並不符合法院、檢察院實際。”法官單獨序列從此開始出現。
  2012年3月,時任最高人民法院院長王勝俊在兩會上明確提出,應啟動法官單獨職務序列、法院人員分類管理改革。2013年兩會期間,廣東省高院院長鄭鄂呼籲,儘快實行法官單獨職務序列管理,法官等級不再與行政機制掛鉤。
  “為法官設立一個單獨的公務員序列,意味著之前所有的管理方法都要推倒重來。”深圳法官職業化改革方案的設計者之一、鹽田區人民法院研究室主任趙揚告訴《中國新聞周刊》,其中涉及的問題多如牛毛:法官分為哪些等級,達到哪些條件才能升到下一等級,每個等級待遇如何,要不要給這些等級設置數量、比例限制……“因此,並不是一個僅靠研究就能完成的改革,需要很多部門協調、參與、共同完成。”
  2013年7月,深圳市特別成立法官職業化改革領導小組和工作小組,由市委組織部、市委政法委牽頭,成員由市人社局、市編辦、市財政委及深圳中院組成,探討在深圳地區,推行法官職業化的方案。
  “想完成這項牽涉部門眾多的人事改革,沒有市委、市政府點頭拍板絕不可能。”陳新哲說。不僅如此,廣東省委常委、深圳市委書記王榮、深圳市長許勤也多次參與法官職業化改革的調研和討論,上級法院對此也給予了大力支持。
  “僅為確定法官薪級表,
  就出了幾百套方案”
  按照最高人民法院1997年頒佈實施的《中華人民共和國法官等級暫行規定》,工作小組將深圳法官職級劃分9級,其中普通法官5個級別,高級法官4個級別。
  之後遇到的問題是:如何切實提高法官的薪酬待遇。
  “研究方案時,各個部門都有一個共識,就是法官的待遇必須提高。我們期望達到的目的是,法官甲在工作30年後,累計薪資待遇可以超過公務員乙,超過的比例大約20%至25%。”趙揚說。
  為此,研討小組模擬了兩個同級大學畢業生的職業生涯:甲到法院做法官,乙到政府部門做公務員。之後,依照兩個部門公務員的平均晉升頻率,逐年計算出甲、乙的職業提職速度和晉升空間。然後進一步測算出每個法官級別對應的薪級,以及提升的幅度。
  待遇提升,嚴控法官人數、避免不審案的人擠入法官隊伍成為必然。工作小組的解決辦法是控制全深圳的法官員額。
  測算是在深圳法院目前每年收案量的基礎上確定的。趙揚告訴《中國新聞周刊》,深圳兩級法院目前每年收案量約為20萬件,正常情況下,一名法官每年可以辦案150件至200件,以此為基礎,確定深圳兩級法院共需約1200名法官。將其分配至各法院,並考慮到今後的一定上漲空間,最終得出的結果是:深圳中院的法官員額不超過政法編製人數的60%,基層法院則不超過65%。
  多個部門共同參與方案起草,出發點不同,常常在細節上發生分歧,有時會為一個問題爭論許多天,僅為確定法官薪級表,就出了幾百套方案。但終於達成了一致。
  比如,在薪級點工資的漲幅上,法院方面最初希望設定為30%,最終確定時定為10%;法院希望從五級法官升至一級法官的職場年限為6年,但考慮到法官成長需要更多實踐,最終確定時延長至10年;在法官與普通公務員間,法院希望設立一條對應的轉換通道,但最終確定時,行政人員轉為法官必須從最底層的五級或四級法官做起,法官轉為行政人員,則要在與法官等級對應的行政職務上下調兩個級別。
  伴隨著晉升空間和薪資待遇的改革,嚴考核、嚴監管也是調整重點。目前的措施為:法官要想晉升等級必須通過考核,對不設職數限制的法官等級,每個等級每年按照80%的比例在符合條件的法官中擇優選拔一次。深圳中院法官責任體系初步確定為績效考核責任、瑕疵責任和違法審判責任。結案數額沒有達標、判決書上出現錯別字等,製裁要相對輕微,但如果被髮現有違法審判等行為,一律從嚴從重。
  重回法官隊伍
  2014年1月21日,《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業化改革方案》在深圳市委常委會上通過,從2003年便開始初步摸索、2012年正式提上日程的法官職業化改革,基本成形。
  5月底,深圳法院系統具有法官資格的1000多名工作人員,每人收到一份“法官薪級套轉表”,清楚列明瞭改革後各自的法官職級、薪級計算方式和套轉結果。從最初得知選崗的消息到最終選擇,每個人有兩個多月的時間,決定今後在法院的工作角色:是當法官,還是做行政。
  一線法官絕大多數選擇留守法官席,剛剛轉到行政崗位不到一年的蔣筱熙,沒有經過太多思考,就決定重回法官席。
  但對莊齊明來說,選擇不太容易。她有個剛兩歲的兒子,想起之前當法官時工作情景,她有些望而卻步。糾結了兩三個月後,“不能辜負7年法學院所受的教育”這個想法占了上風。她決定重回審判庭。
  她所在的幹部處9人具有法官資格,8人全部回歸法官序列。深圳中院綜合管理部門擁有法官資格的副處級幹部,大多數做出了同樣的選擇。在區法院,有的政治部主任也放棄了行政職務甚至黨組成員的身份,回歸法官隊伍。
  據深圳中院統計,在這次崗位選擇中,全市原有1132人具有法官資格,選擇法官崗位的有1072人,占94.8%;在各區法院中,案件數量最多的寶安法院,162名具有法官資格的幹部中,161人選擇了法官崗位。
  “這說明改革是可以留住人才、吸引人才的,”陳新哲分析說,“制度明確後,法官不用過分關註自己的職級晉升,將會安心辦案,心無旁騖。”
  與3年前離開法官席時不同,莊齊明如今對她的職業道路有了明確的預期。“只要好好乾,退休前至少可以升到一級法官,工資待遇相當於正處。如果能到四高(四級高級法官),工資就能達到局級。”
  從對“人”去行政化,
  到對“權力”去行政化
  2014年9月5日,深圳中院第一審判庭內舉行了一場宣誓儀式,45名審判長身穿黑色法袍,紅色前襟上裝飾著金色紐扣,集體宣誓履新。剛剛回歸審判庭的蔣筱熙,也在宣誓隊伍里。
  “法官職業化改革是對‘人’的去行政化。”深圳中院研究室主任袁銀平告訴《中國新聞周刊》,但法官職業化的真正的目的,“在於權力行使的去行政化”。
  這也是深圳司法改革的下一個目標:審判權運行機制改革(下稱“審判權改革”),為解決“審者不判,判者不審”的現象,讓合議庭成為真正擁有審判權力的實體。
  事實上,部分改革措施已在實施。
  蔣筱熙擔任知識產權庭的一名審判長,從9月5日開始,她的合議庭成員便完全固定下來,相當於成立了一個“蔣筱熙團隊”。深圳中院共建立了74個人員固定的合議庭,選定了82名審判長。合議庭既是最小的審判單元、考核單元,也是最小的管理單元、責任單元。“這既有利於團隊的長期建設,也便於出現問題時追責。”袁銀平解釋說。
  重新穿上法袍,手握法槌,蔣筱熙再次向雙方當事人和律師說明開庭程序。“一開始感覺不那麼流利了。”她笑著說,“不過,整個案子審下來,感覺又恢復了。”
  不只如此,她也感到責任更重了。
  過去,在深圳中院的二審案件,審判長只能簽發維持一審判決的判決書;若需改判,則要經過副庭長審批;如要發回一審法院重審,必須經庭長認可;影響重大的疑難案件,還需提請審委會定奪。現在,除了最高法院司法解釋規定的擬判處死刑、合議庭成員意見有重大分歧、檢察院抗訴等6類案件需提交審委會外,合議庭有完全的自主權。
  “就是說,案子是否改判,改判成什麼,現在完全不再需要通知庭長。”蔣筱熙說。
  與之相對應,法院各級管理崗位的職責也發生了變化。庭長不再有“批案子”的負擔,副庭長則全部被編入合議庭,工作重心由之前的批案件、開會、抓考核,全部轉移到審判具體案件上。
  為了保證副庭長的審判工作,深圳中院審管辦特意為副庭長們制定了結案指標。比如:刑庭副庭長每季度至少審結12件案件,是過去的一倍,比普通審判長少3件;民事庭副庭長每季度至少審結18件案件,是之前工作量的3倍;漲幅最大的是勞動爭議庭,原來每季度副庭長只需審結6件案件,現在的指標是39件。
  “這樣的改變,如果非要說動了誰的奶酪,那隻能是減小了領導的審批權,”袁銀平對《中國新聞周刊》說,“但是那塊奶酪本來就不屬於他們。”
  少了層層把關,案件的審理、裁判速度得到提升。民事庭審判長翟墨的直觀感受是,案件的流轉時間提高了約百分之二十。“在過去審批案件制度里,如果領導意見與合議庭不一致,還要反覆討論。審判鏈條就會被拖得很長。”
  沒有了“把關者”,法官們審案時更細心了,撰寫判決時下筆也更謹慎了,就連法官助理給裁判文書校對時,都錙銖必較起來。翟墨說,原因很簡單,“權力不一樣了,責任也不一樣了”。
  初回審判席的莊齊明,每個案子都要做大量的庭前準備,吃透案卷,查找相關的司法解釋、裁判指引,有時,為了一個案子要翻查十幾個案例,切磋琢磨。就連在法院門口看到上訪人員,她都會下意識地問上一句:“這不是我案子的當事人吧?”
  “接下來的改革重點,是落實審判責任制。”袁銀平告訴《中國新聞周刊》,包括籌備案件質量評查委員會,出台配套的法官追責規定,“到那時,法官的各種責任將會更加明確,就連裁判文書的標點符號錯了,都會有相應的責任規範。”(應受訪者要求,趙揚為化名)
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